ИЗБИРАТЬ ИЛИ НАЗНАЧАТЬ?..

В последнее время жаркие дискуссии разгорелись вокруг перспектив реформирования системы городской власти в столице Алтайского края – Барнауле. Депутаты городской думы заявили о своем намерении после публичного общественного обсуждения такого формата организации городской власти, когда главой исполнительной власти города станет избираемый ими сити-менеджер, внести соответствующие изменения в устав города. С ними не согласны некоторые политики и журналисты, утверждающие, что такая модель ущемляет права горожан и нарушает основополагающие принципы демократии. Так, к примеру, главред «Вечернего Барнаула» Олег Купчинский пишет на одном из сайтов : «Власти Алтайского края, как и многих других краев и областей России, намерены сделать еще один шаг к установлению тоталитарного правления и отменить выборы мэра Барнаула». Ему вторит общественник Константин Емешин: «Без демократических процедур всенародных выборов рыночная экономика перерождается в коррупцию».

Между тем оппоненты предлагаемых муниципальных реформ забывают, игнорируют или просто не хотят знать мировой опыт. А он-то как раз показывает многообразие подходов и принципов организации местного самоуправления, в которое вполне вписываются и реформы муниципальной власти в Барнауле. 

Барнаул выбирает континентальную модель?..

В мире существует множество систем организации местного самоуправления. Однако сводятся они в самом общем виде к двум базовым моделям – англо-саксонской и континентальной. Обе – европейского происхождения, где, собственно, и зародилось местное самоуправление.

Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.

Как же там, в безусловно демократической стране, избирают мэра? Каждая коммуна имеет всенародно избираемый совет, который и выбирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий, и глава местного самоуправления.

А как в других странах, общепризнанно являющихся демократическими? К примеру, в Германии, где в начале XIX века была разработана теория свободной общины, основа нынешних принципов местного самоуправления. Германская модель предполагает несколько типов организации местного самоуправления. В их рамках предусматривается как одновременное всенародное избрание представительной корпорации (совета, собрания депутатов и т.д.) и бургомистра (главы администрации), так и избрание бургомистра выбранным населением представительным органом. В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) глава местного исполнительного органа – бургомистр (в общинах с населением более 50 тыс. человек он называется обер-бургомистром) – избирается советом, являясь его председателем. Бургомистр имеет право опротестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь зачастую не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого в других германских землях непосредственно населением. Таким образом, бургомистерский тип также имеет несколько вариантов организации власти. Но это уже не так принципиально для нас. Важно другое – отсутствие всенародного избрания главы исполнительной городской власти вовсе не является нарушением каких-то демократических принципов. Тем более в Германии, являющейся вообще колыбелью местного самоуправления.

В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр – совет", зародившаяся в XIX веке. Она предполагает, что совет руководит местными делами в основном через профильные комитеты. Главной ее отличительной чертой является не столько способ избрания мэра, сколько ограниченность административных полномочий последнего. "Слабый" мэр обычно имеет право не согласиться с тем или иным решением совета и наложить на него вето (которое зачастую легко преодолевается простым большинством голосов членов совета). Основной недостаток данной системы очевиден: в ее рамках фактически отсутствует должностное лицо, несущее персональную ответственность за состояние местных дел. Практика свидетельствует, что система "слабый мэр – совет" может успешно работать лишь в небольших сообществах, основанных на неформальных и добрососедских связях. Для крупных городов, нуждающихся в политическом и административном лидере, она едва ли пригодна.

В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые, подобно "слабым" мэрам в США, лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций - участию от имени совета в публичных мероприятиях.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания, Чехия, Испания.

В отдельных странах способ избрания исполнительного органа (советом или же населением) зависит от количества жителей на соответствующей территории. В Венгрии, например, главы местной администрации – бургомистры – избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных - непосредственно населением).

В Финляндии коммунальный представительный орган – собрание уполномоченных – избирает коммунального руководителя (мэра), являющегося высшим должностным лицом коммуны и отвечающего преимущественно за ведение ее хозяйственных дел. Исполнительным органом коммуны считается, однако, не мэр, а коллегиальный орган – коммунальное правление, также избираемое собранием уполномоченных. До 1977 года председателем правления был коммунальный руководитель, однако затем посты председателя правления и мэра были разделены в целях децентрализации властных полномочий и демократизации коммунальной администрации. Коллегиальные исполнительные органы местных советов функционируют также в Бельгии, Голландии, Швеции, крупных городах Дании.

А что наши «соседи» по БРИК – новые супердержавы – динамично развивающиеся экономически, социально и политически Бразилия и Индия?..

Бразилия, например, включает в себя свыше 4300 муниципалитетов, которые имеют право самостоятельного управления во всем, что относится к их интересам. Муниципалитеты имеют политическую, административную и финансовую автономию. Вместе с тем поскольку Федеративная республика Бразилия построена на принципах значительной централизации, включающей право центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт вмешательства в дела муниципалитетов. Основаниями могут служить нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным платежам, невыполнение федеральных законов или судебных решений, нарушение прав человека и т.д.

В Индии во главе области (самого крупного территориального подразделения индийского штата, являющегося субъектом федерации) стоит комиссар, а во главе округа (область делится на несколько округов) – коллектор (заместитель комиссара), назначаемый губернатором штата по указанию правительства штата. Так вот, на низовом уровне интересы государства представляют назначаемые властями соответствующего штата комиссар муниципальной корпорации (в наиболее крупных городах) или же секретарь (в остальных городах).

Комиссар же Делийской корпорации – органа самоуправления индийской столицы – и вовсе назначается непосредственно центральным правительством. Мне могут возра-зить, что Индия и Бразилия, недавно вступившие на путь демократии и идущие по этому пути с нами нога в ногу, – нам не указ.

Но и в европейских демократиях наблюдается известная централизация. Повторюсь, даже в таких высокоразвитых, цивилизованных и демократических странах, как Германия, Япония, Франция, Италия и др., исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой – выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний. Более того, в ряде стран (Франция, Италия и др.) в административно-территориальные единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

Не напоминает ли вам такая модель нечто, несколько лет выстраиваемое в России в формате той же уже набившей оскомину в качестве примера антидемократизма «вертикали власти»?.. И как эти муниципальные особенности Европы коррелируют с принципами демократии и приоритетом прав человека, о которых так любят говорить защитники «муниципальной незалежности» в Барнауле? Вопросы риторические.

Между тем есть в Старом Свете – оплоте демократии – и более радикальные примеры. Так, в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства – монархом – по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Возможна комбинация. Два в одном: мэр и сити-менеджер.

Между тем мировой опыт местного самоуправления показывает, что при формировании исполнительных органов муниципалитетов можно вполне эффективно комбинировать назначение и избрание. Одним из таких комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система "совет – управляющий". При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений. Управляющий, как правило, наделен полномочиями, которыми в других городах обладает "сильный" мэр (назначение муниципальных чиновников, подготовка бюджета и т.п.). В отличие от "сильного" мэра управляющий освобожден от церемониальных функций, что дает ему возможность сосредоточить свое внимание на административных вопросах. Главным достоинством системы "совет – управляющий" является ее эффективность, так как исполнительные функции тут осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в муниципальных вопросах.

Как бы то ни было, помимо США институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии. Кстати, особенность института управляющего в Ирландии заключается в том, что, считаясь муниципальным чиновником, он назначается не местным советом, а специальной правительственной комиссией по местным назначениям. Депутаты не могут самостоятельно сместить управляющего. Совет способен лишь временно приостановить по инициативе 2/3 своих членов деятельность управляющего и обратиться к министру местного управления с просьбой о его смещении.

В сухом остатке

Итак, что же мы имеем, так сказать, в сухом остатке?

Зарубежный опыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что там успешно сочетаются местное самоуправление и государственное управление на местах, учитываются исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, региона, территории, формы правления, государственного устройства, политический режим, правовая система и другие факторы. Таким образом, все разговоры защитников «муниципальной незалежности» в Барнауле о фатальной пагубности государственного вмешательства в местное самоуправление не имеют под собой почвы, поскольку во многих демократических странах уже давным-давно выстроена «вертикаль власти», куда низовым звеном включены и муниципальные образования.

Мировой опыт и практика демонстрируют существование различных типов, видов и моделей муниципального устройства, предполагающих различные механизмы формирования руководства исполнительной компоненты местного самоуправления – от прямого назначения, избрания представительными органами власти до всенародного избрания. Причем ни один из этих инструментов не является критерием оценки демократического устройства той или иной страны. В этом глобальном контексте предлагаемая в Барнауле модель устройства городской власти и механизм формирования ее исполнительного руководства не противоречат имеющемуся мировому опыту и общепризнанным в мире демократическим принципам. Более того, предлагаемый в краевом центре вариант реформирования городской власти выглядит даже более демократично, нежели в целом ряде ведущих европейских стран.

Даже в границах одной страны или региона возможно существование различных моделей местного самоуправления. В первую очередь эти отличия относятся к сельской местности и крупным городам. Причем в той же Германии попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления предпринимались неоднократно, но в конце концов были признаны нецелесообразными. Думается, этот принцип многообразия может быть использован и в Алтайском крае. Тем более что и губернатор Александр Карлин, и его заместитель Борис Ларин неоднократно подчеркивали, что краевые власти намерены его твердо придерживаться, учитывая социально-экономическую специфику тех или иных муниципальных районов и городских округов. Так сказать, e pluribus unum.

Таким образом, если подытожить, все доводы и аргументы оппонентов муниципальных реформ в Барнауле и территориях края не имеют под собой никакой фактической и теоретической основы.

Артем КУДИНОВ, гл. редактор сайта Doc22. При подготовке использованы материалы Интернета.